Políticas públicas ambientais
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Bons estudos!
Ponto de Partida
Olá, estudante!
Você sabe o que são políticas públicas? Qual a importância delas em nossas sociedades? E como as políticas públicas ambientais dialogam com as atividades econômicas?
Esta é a temática da nossa aula: as políticas públicas ambientais. Estudaremos a Política Nacional do Meio Ambiente, que é o diploma legal estruturante das políticas e da governança ambiental no Brasil. Você conhecerá o Sistema Nacional do Meio Ambiente, com os órgãos em nível federal, estadual e municipal responsáveis pela promoção e proteção ao meio ambiente. Além disso, faremos uma abordagem de dois dos principais instrumentos da política nacional que regulamentam as atividades econômicas: a avaliação de impactos ambientais e o licenciamento ambiental.
Para compreendermos melhor, é necessário retomar, portanto, o caso de Arnaldo, que vive em Santa Cruz da Serra, local em que será construída uma represa por uma empresa que aponta inúmeros benefícios, apoiada pelo município e governo do estado sob a justificativa de ser seu maior benefício pela produção de energia elétrica barata e a geração de emprego. Arnaldo, auxiliado por moradores e pelos defensores do meio ambiente, representados pelas ONGs locais, afirma que nenhum estudo prévio de impacto ambiental foi efetivamente realizado para justificar a construção da represa. Além disso, entende que os moradores perderão uma expressiva porção de terra produtiva, sem contar a interrupção da piracema, que por si só já é um impacto ambiental. E também o êxodo rural e a história de um povo que vai, literalmente, por água abaixo.
Diante disso, o impacto ambiental, com a interrupção da piracema, e o impacto social, pelas mudanças de costume local, valem como preço a ser pago para a geração de energia?
Um abraço!
Vamos Começar!
O conceito de políticas públicas
A globalização e liberalização econômica têm provocado um impacto considerável nos costumes da sociedade. Isso repercute no seu modo de vida, cada vez mais, pautando-se no consumo desenfreado pela compra por impulso, que é, sem dúvida alguma, uma forma de aquecer o mercado e trazer a obsolescência mais rápido, gerando danos ao meio ambiente, tanto pela produção quanto pelo descarte.
Diante desse cenário, é importante compreender que as empresas têm a obrigação, para com a sociedade, da preservação e conservação ambiental pela sua responsabilidade socioambiental, contando com a gestão corporativa para esse fim, praticando o devido respeito à pessoa humana em toda a sua acepção. Porém, esse não é o papel de apenas uma das partes. Para a sua efetividade, são necessárias ações conjuntas, ou seja, políticas públicas. Mas o que são essas políticas?
Quando um problema público é identificado, surge a necessidade de ofertar respostas e alternativas para resolvê-lo. Situações socialmente sensíveis exigem do poder público uma diretriz. Essa diretriz é o que chamamos de políticas públicas (Secchi; Coelho; Pires, 2019), isto é, o mecanismo de atuação estatal para a resolução de problemas públicos. Portanto, tais problemas, socialmente reconhecidos por atores estatais e não estatais, entram na agenda de discussões do poder público e exigem a formulação de políticas públicas para as mudanças possíveis e pretendidas.
No Brasil, as dinâmicas das políticas públicas estão diretamente ligadas ao Estado pela sua centralidade e intervencionismo histórico, ou seja, o Estado brasileiro é o responsável pela elaboração de políticas públicas. Mas o fato de ser o responsável não impede a participação dos grupos de interesse, como o setor empresarial e a sociedade civil. O Brasil é uma federação, em que o Estado divide suas atribuições com competências atribuídas aos seus entes federativos: União, Estados-membros, Distrito Federal e municípios. Assim, políticas públicas são formuladas em termos espaciais ou territoriais, em outras palavras, aquelas que interessam a todo o país são políticas nacionais, como é o caso do meio ambiente, educação, saúde e outras áreas.
As políticas públicas são compostas por princípios, objetivos e instrumentos para a sua concretização. Os princípios são os elementos estruturantes que irão balizar a política pública. É por meio deles que são definidas as estratégias. Quanto aos objetivos, eles articulam as mudanças pretendidas, os estágios de implementação de uma política pública e, por vezes, o tempo necessário. Já os instrumentos são as ações, os meios e os mecanismos que permitem que a política pública alcance os seus objetivos.
Outra forma de compreender as políticas públicas é por meio dos níveis operacionais. Existem três níveis: (i) plano; (ii) programa; (iii) projetos. No plano, temos os princípios, objetivos e instrumentos, como já estudamos no parágrafo anterior. O plano deve ser aplicado por meio de programas, que são os recortes ou desdobramentos dele. Para exemplificar, os programas podem ser aplicados no âmbito dos estados ou dos municípios. Eles podem ser divididos em projetos, que são a menor unidade de planejamento ou de ação. Portanto, políticas públicas possuem níveis operacionais na articulação e operacionalização por meio de um plano, que é um nível estruturante e de longo prazo; com os programas, em um nível intermediário e de médio prazo; e com os projetos, de curto prazo e em um nível operacional (Secchi; Coelho; Pires, 2019, p. 9). O quadro a seguir expõe os níveis operacionais de uma política pública.
Feitas essas considerações, vamos estudar agora as políticas públicas em matéria ambiental.
Políticas públicas ambientais
Política pública ambiental é uma diretriz de planejamento e intervenção estatal, com a participação do setor produtivo e dos atores não governamentais, para a proteção do meio ambiente. Uma política pública ambiental condiciona e disciplina as atividades econômicas e sociais em compatibilização com a proteção ambiental.
No Brasil, as políticas públicas ambientais existem desde 1930, com a aprovação do Código Florestal, de 1934, do Código de Águas, também de 1934, e de outros diplomas legais (Bursztyn; Bursztyn, 2012). Na década de 1970, teve início a estruturação dos órgãos administrativos de proteção ao meio ambiente, mas de forma fragmentada. Esse quadro mudaria na década seguinte.
A efetiva concepção de proteção ao meio ambiente ocorreu somente em 1981, quando foi editada a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, instituída pela Lei 6.938. Essa é a lei estruturante da proteção ambiental brasileira e traz os princípios, objetivos e instrumentos para uma política ambiental para o Brasil. Nesse momento, entende-se o meio ambiente de forma holística.
A Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA) estabeleceu como objetivo geral “[...] a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana [...]” (Brasil, 1981). Nota-se que a PNMA conjuga o desenvolvimento das atividades sociais e econômicas com a proteção ambiental, de forma a assegurar a dignidade humana.
O art. 4º, da Lei 6.938 (Brasil, 1981), elenca os seus objetivos específicos. Vamos destacar os três mais relevantes para a nossa discussão. O primeiro deles é a “ [...] compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico” (Brasil, 1981). Esse objetivo é o que chamamos atualmente de desenvolvimento sustentável, ou seja, compatibilizar as atividades econômicas com a proteção ao meio ambiente. O segundo objetivo é o “[...] estabelecimento de critérios e padrões da qualidade ambiental e de normas relativas ao uso e manejo de recursos ambientais” (Brasil, 1981). Cabe ao poder público estabelecer padrões de qualidade ambiental para o ar, os recursos hídricos e o solo. O terceiro objetivo é a “[...] imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados e, ao usuário, da contribuição pela utilização de recursos ambientais com fins econômicos” (Brasil, 1981).
Outro ponto fundamental da Lei 6.938/1981 foi a criação do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama), que é o conjunto de órgãos da União, responsáveis pela proteção, controle, monitoramento e melhoria da qualidade e da política ambiental no país. Trata-se da estrutura responsável pela administração ambiental no Brasil. O Sisnama é regulamentado pelo Decreto nº 99.274/1990 (Brasil, 1990) e estrutura-se em seis recortes fundamentais:
(i) órgão superior: o Conselho de Governo, com a finalidade de assessor o Presidente da República nas questões ambientais.
(ii) órgão consultivo e deliberativo: o Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), com a função de assessorar o Conselho de Governo, especialmente de deliberar sobre normas e padrões compatíveis com o meio ambiente.
(iii) órgão central: o Ministério do Meio Ambiente, com a finalidade de coordenar a política nacional e as diretrizes para a proteção ambiental.
(iv) órgão executor: o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama) e o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade, que são autarquias federais responsáveis por executar e fazer executar as diretrizes governamentais para o meio ambiente.
(v) órgãos seccionais: os órgãos ou entidades estaduais responsáveis pela execução de programas, projetos e pelo controle e fiscalização de atividades capazes de provocar a degradação ambiental.
(vi) órgãos locais: os órgãos ou entidades municipais, responsáveis pelo controle e fiscalização dessas atividades, nas suas respectivas jurisdições.
Por fim, é preciso evidenciar que a partir da PNMA, surgiram outras políticas públicas em áreas específicas em matéria ambiental, como a Política Nacional de Recursos Hídricos; a Política Nacional de Resíduos Sólidos; Política Nacional de Biodiversidade; Política Nacional de Educação Ambiental; Política Nacional de Mudança do Clima, entre outras. O fato de termos políticas em nível nacional mostra a preocupação da articulação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.
Siga em Frente...
Políticas públicas e a regulação das atividades econômicas
As políticas públicas ambientais possuem uma interface imediata com as atividades econômicas, especificamente por meio de programas e procedimentos para disciplinar e condicionar empreendimentos e atividades potencialmente poluidores ou causadores de degradação. No caso da Política Nacional do Meio Ambiente, dois de seus instrumentos, previstos em seu art. 9º (Brasil, 1981), são fundamentais para a regulação das atividades econômicas: a avaliação de impactos ambientais e o licenciamento ambiental.
A avaliação de impactos ambientais é um instrumento de gestão ambiental que dispõe sobre a obrigatoriedade de estudos dos impactos ambientais de atividades e empreendimentos potencialmente causadores de poluição ou degradação ambiental. A avaliação de impactos ambientais é a análise técnica dos possíveis impactos, que se dá por meio dos estudos ambientais. Um exemplo é o Estudo Prévio de Impacto Ambiental, conhecido pela sigla Eia/Rima (Brasil, 1988). O Eia/Rima não é obrigatório para todos os empreendimentos. O pressuposto é que a obra ou atividade seja potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, como é o caso de rodovias, ferrovias, atividades de mineração, entre outras (Conama, 1986).
Os Estudos de Impactos Ambientais (EIA) são um relatório técnico de avaliação das consequências e danos ambientais de acordo com projetos específicos. Por meio dele, pode-se prevenir ou mitigar (diminuir) as consequências ao meio ambiente. O EIA é o responsável pela análise (inclusive bibliografia e estudos ambientais de probabilidade) e avaliação da coleta de material, ou seja, verifica os impactos prévios à implantação de determinado projeto e aponta quais procedimentos devem ser adotados para a sua realização. Por conter todas as informações do empreendimento, é um documento sigiloso. O Relatório de Impacto Ambiental – RIMA –, por sua vez, consiste no relatório técnico conclusivo que analisa o impacto ambiental. O RIMA contém os levantamentos e as conclusões pelos quais o órgão público responsável pela licença deverá analisar e conceder ou não a licença para o projeto ser executado. O RIMA é o documento público que reflete as informações e conclusões do EIA, sendo possível a realização de audiência pública, na garantia do princípio da participação comunitária. Podem requerer a audiência pública o próprio órgão ambiental licenciador, o Ministério Público, uma entidade da sociedade civil ou cinquenta ou mais cidadãos (Conama, 1987).
A avaliação de impactos ambientais está diretamente ligada a outro importante instrumento da PNMA: o licenciamento ambiental. Segundo Melo (2017, p. 221), é um procedimento administrativo com a “[...] finalidade de avaliar os possíveis impactos e riscos de uma atividade ou empreendimento potencialmente causador de degradação ambiental ou poluição”. Esse instrumento é uma manifestação do princípio da prevenção, ou seja, tem como objetivo antecipar e mitigar os impactos negativos de uma empresa ou atividade potencialmente causadora de poluição ou degradação ambiental. Enquanto procedimento, o licenciamento ambiental passa por etapas, em que o empreendedor deverá observar as prescrições do órgão ambiental para a obtenção das licenças ambientais do seu negócio. No licenciamento ambiental trifásico, que é o mais completo, é necessária a obtenção de três licenças ambientais: (a) licença prévia, obtida com a aprovação do projeto e de sua localização; (b) licença de instalação, em que o projeto é implementado e ganha materialidade; e (c) licença de operação, que permite o funcionamento da empresa. Caso o empreendimento seja potencialmente causador de significativa degradação do meio ambiente, o empreendedor deverá elaborar o EIA/RIMA, cuja aprovação pelo órgão ambiental enseja a concessão da licença prévia; prosseguindo, depois, com as demais etapas.
O licenciamento ambiental pode ser realizado por qualquer ente federativo – União, Estados-membros, Distrito Federal e municípios –, desde que tenha um órgão ambiental capacitado e um conselho de meio ambiente. Para exemplificar, no âmbito federal temos o Ibama – órgão ambiental – e o Conama – Conselho Nacional de Meio Ambiente. Esses dois requisitos são obrigatórios para que um ente federativo proceda ao licenciamento ambiental.
O licenciamento ambiental é importante e necessário por ser um instrumento que prevê condições para o estabelecimento de empreendimentos e atividades, para tentar eliminar, quando possível, ou minimizar danos ao meio ambiente e, ao mesmo tempo, garantir o desenvolvimento social e econômico do país.
Vamos Exercitar?
Nesta aula, estudamos o caso de Arnaldo, que, como cidadão, se opõe à companhia, em função dos danos ambientais e sociais que provocarão com a construção da represa. Apesar de ser mais barata que a termoelétrica, não verifica qualquer estudo que justifique que ali é o local adequado para a incitação e que vale a pena se sobrepor à função social da propriedade e aos eventos naturais, como é caso da piracema, para se obter essa energia de forma mais barata. Compreende-se, então, que a conciliação entre as reivindicações de Arnaldo com as justificativas do município, governo do estado e da empresa somente seria possível se avaliadas por instrumentos competentes, que levassem a um laudo conclusivo.
Por essa razão, o EIA/RIMA é indispensável para que a construção, se for o caso, se justifique diante das reivindicações de Arnaldo. O EIA leva em conta todos os elementos locais, inclusive os benefícios com o menor impacto aos habitantes do local, para que eles se beneficiem, primeiramente, se conscientizem da mudança e queiram, por essa consciência, a mudança. A construção da represa se justifica somente se o EIA demonstrar sua necessidade, se for efetivamente necessária. Seus ganhos devem ser além do que possam ganhar com o entretenimento e outras atividades advindas desse investimento. A ação de Arnaldo ganhou apoio dos moradores e ONGs locais, porque qualquer mudança deve vir, necessariamente, com o aval (aceitação) do povo local (quando proposta por ele) para o desenvolvimento participativo (participação popular que legitima as mudanças) e função social da propriedade (a que fim se destina); elementos importantíssimos da Política Pública Ambiental. É certo, pois, que o governo somente pode intervir sem a participação popular quando a situação é de caráter de urgência ou emergencial, como acontece em uma catástrofe caso não ocorra a mudança, por exemplo.
Como conclusão, somente após o resultado do EIA/RIMA e da audiência pública é que poderá ser avaliado se o impacto ambiental, com interrupção da piracema, e o impacto social, pela mudança de costume local, valem como preço a ser pago para a geração de energia, uma vez que existem outras formas de captação de energia que podem ser estudadas e implantadas, fazendo com que os costumes e a natureza não paguem um preço tão alto.
Saiba mais
Nesta aula destacamos a importância das políticas públicas, que estão diretamente associadas às questões políticas e governamentais que mediam a relação entre Estado e sociedade. Para saber mais sobre essa temática, leia a matéria Entendendo os conceitos básicos de Políticas Públicas.
Outro ponto abordado e de enorme importância foi a Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA), a qual vem disciplinada pela Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, e foi recepcionada pela Constituição Federal de 1988. É a referência mais importante na proteção ambiental. Ela dá efetividade ao artigo Constitucional 225. Para conhecer melhor a PNMA leia Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA) – Lei nº 6938/81.
Um dos principais instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente para compatibilizar as atividades econômicas com a proteção ao meio ambiente é o licenciamento ambiental. É importante para o profissional das áreas pública e corporativa conhecer os fundamentos e procedimentos do licenciamento ambiental. Por isso, a dica é acessar a Cartilha do Licenciamento Ambiental, do Tribunal de Contas da União (TCU). Com ela, você conhecerá a leitura do licenciamento ambiental pelo principal órgão de fiscalização das contas públicas do Brasil.
Referências
BRASIL. Decreto nº 99.274, de 6 de junho de 1990. Regulamenta a Lei nº 6.902, de 27 de abril de 1981, e a Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, que dispõem, respectivamente sobre a criação de Estações Ecológicas e Áreas de Proteção Ambiental e sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 6 jun. 1990. Disponível em: https://shre.ink/UhAs. Acesso em: 25 out. 2023.
BRASIL. Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências. Diário Oficial de União, Brasília, DF, 2 set. 1981. Disponível em: https://shre.ink/UhIO. Acesso em: 25 out. 2023.
BRASIL. Lei Complementar 140, de 8 de dezembro de 2011. Fixa normas, nos termos dos incisos III, VI e VII do caput e do parágrafo único do art. 23 da Constituição Federal, para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da fauna e da flora; e altera a Lei no 6.938, de 31 de agosto de 1981. Diário Oficial da União, Brasília, DF, Disponível em: https://shre.ink/UhIh. Acesso em: 25 out. 2023.
BURSZTYN, M.; BURSZTYN, M. A. Fundamentos de política e gestão ambiental: caminhos para a sustentabilidade. Rio: Garamond, 2012.
CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE (Brasília, DF). Resolução Conama nº 001/1986. Dispõe sobre critérios básicos e diretrizes gerais para a avaliação de impacto ambiental. Diário Oficial da União, 17 fev. 1986, p. 2548-2549. Disponível em: https://shre.ink/UhIz. Acesso em: 25 out. 2023.
CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE (Brasília, DF). Resolução Conama nº 009/1987. Dispõe sobre a questão de audiências públicas. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 5 jul.,1990, p. 12945. Disponível em: https://shre.ink/UhIC. Acesso em: 25 out. 2023.
SECCHI, L.; COELHO, F. de S.; PIRES, V. Políticas públicas: conceitos, casos práticos, questões de concursos. 3. ed. São Paulo: Cengage, 2019.
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